Le Cambodge face au recul de l’aide au développement

Selon le Lowy Institute, basé en Australie, le financement public du développement destiné aux pays de la région a reculé de 9,8 % en 2024, à 26,1 milliards de dollars, contre 28,9 milliards en 2023. Les bailleurs bilatéraux traditionnels devraient réduire encore leurs contributions. La Chine diminue également son aide, tandis que les banques multilatérales, dont la Banque asiatique de développement (BAD) et la Banque mondiale, sont devenues une source majeure de financement.

Le rapport indique que onze partenaires ont annoncé des réductions de leur aide publique au développement pour 2025-2027, dont la France, l’Allemagne, le Royaume-Uni et les États-Unis. Selon Rahul Nath, auteur principal du rapport, les financements du développement ont atteint en 2024 leur plus bas niveau en dix ans, et devraient encore diminuer en 2025.

« Les crises successives de la dernière décennie ont accru la pression sur les budgets, les pays devant constamment réaffecter leurs ressources aux urgences à court terme », a-t-il déclaré.

Ces réaffectations peuvent fragiliser les investissements de long terme dans la santé et la protection sociale, pourtant essentiels à une croissance durable. « Le financement public du développement peut alléger la pression sur des budgets nationaux déjà sollicités et aider les pays à préserver leur résilience », a ajouté Rahul Nath.

Cambodge : les principaux bailleurs et secteurs financés

De 2015 à 2024, 80 partenaires ont soutenu 19 719 projets d’aide et de développement au Cambodge, pour un total de 25,47 milliards de dollars. La Chine, le Japon, la BAD et la Banque mondiale ont représenté ensemble 58,5 % des financements reçus depuis 2015.

La part de la Chine a diminué : elle représentait 30 % du financement du développement au Cambodge en 2024, contre 47 % en 2021. Le soutien japonais est resté régulier, mais a baissé de 37 % en 2024. La BAD a accru ses financements sur la période, avec un pic en 2020, pendant la pandémie de Covid-19. Malgré un léger recul en 2024, son soutien est resté supérieur au niveau d’avant la pandémie. La Banque mondiale a, pour sa part, fait passer ses dépenses au Cambodge de 5 millions de dollars en 2015 à 411 millions en 2024.

Les transports et le stockage, notamment la construction de routes, ont reçu la plus grande part des financements : 30 % depuis 2015, contre une moyenne régionale de 18 %. L’énergie, pour la production comme pour l’accès, a obtenu moins de 10 %, alors que la moyenne régionale atteint 17 %.

Le Cambodge a diversifié ses sources de financement. En 2024, 66 % de ses financements du développement provenaient de prêts concessionnels, accordés à des taux relativement bas. Ces prêts représentaient 49 % du total sur la période 2015-2024. La part des prêts non concessionnels, assortis de conditions moins favorables, a diminué : 13 % en 2024, contre 21 % en moyenne sur l’ensemble de la période.

Selon Sophal Ear, professeur associé à la Thunderbird School of Global Management de l’Arizona State University et auteur de Aid Dependence in Cambodia, le recul des financements aura des effets immédiats et durables, variables selon les pays. Il pourrait traduire une évolution structurelle, plutôt qu’une simple réduction temporaire des budgets des bailleurs.

« Les bailleurs traditionnels font face à des priorités nationales, sécuritaires et géopolitiques concurrentes », a-t-il déclaré. Les pays plus pauvres, comme le Cambodge, le Laos et le Timor-Leste, disposent de moins d’alternatives que les économies développées, en particulier pour les projets qui apportent des bénéfices sociaux sans rendement commercial immédiat. « Les routes, les soins de santé en zone rurale, l’éducation, l’assainissement et l’adaptation au changement climatique sont particulièrement exposés », a-t-il averti.

Une transition délicate avant la sortie du statut de PMA

Le Cambodge doit sortir de la catégorie des pays les moins avancés (PMA) en décembre 2029. Cette évolution reconnaît des progrès réels, mais ne signifie pas que la pauvreté, les faiblesses institutionnelles ou les besoins de financement ont disparu.

« Le pays est de plus en plus appelé à financer son propre développement avant que ses recettes nationales et ses institutions publiques ne soient pleinement en mesure de le faire », estime Sophal Ear.

Le risque principal n’est pas nécessairement un effondrement immédiat de la croissance, mais une dégradation progressive de ses fondements : capital humain, santé publique et entretien des infrastructures. Pour limiter les conséquences du recul de l’aide, le Cambodge devra négocier de bonnes conditions d’emprunt, préserver la diversité de ses prêteurs et éviter de remplacer une dépendance par une autre.

Sophal Ear recommande aussi de recourir davantage à des financements associant les capitaux privés à ceux des partenaires du développement. Des réformes pourraient améliorer les conditions d’investissement pour les entreprises locales et étrangères. Le pays devra en parallèle renforcer ses recettes nationales, améliorer ses décisions d’investissement public et protéger les services sociaux essentiels.

La sortie du statut de PMA devrait, selon lui, être gérée comme une transition progressive, et non servir de prétexte à un retrait prématuré des bailleurs. Remplacer des subventions par des prêts étrangers pour financer des dépenses sociales récurrentes pourrait transformer un déficit de financement en problème d’endettement.

Une évaluation des programmes financés par les bailleurs permettrait de distinguer les services essentiels récurrents des projets temporaires. Le gouvernement pourrait ensuite intégrer progressivement les dépenses prioritaires dans son budget pluriannuel. « La transition doit être négociée, graduelle et adaptée à chaque secteur, avec une vision claire des services dépendants de l’aide, de leur coût et des conséquences d’une disparition des financements extérieurs », a-t-il déclaré.

Recettes fiscales : une marge de progression, mais pas de solution immédiate

Selon Sophal Ear, il serait irréaliste d’attendre des hausses d’impôts qu’elles compensent rapidement une forte baisse de l’aide. Il souligne que la base fiscale reste étroite et que le secteur informel est important. D’après des estimations de l’Organisation internationale du travail, 88 % des travailleurs cambodgiens occupent un emploi informel.

Plutôt que d’augmenter simplement les taux d’imposition, le Cambodge pourrait améliorer le respect des obligations fiscales des grandes entreprises, l’administration douanière et les outils numériques, tout en réduisant les exonérations injustifiées et les pertes de recettes. La formalisation des entreprises devrait s’accompagner d’avantages concrets : accès au financement, règles prévisibles, démarches simplifiées et protection sociale.

« Si les ménages ordinaires et les entreprises qui respectent les règles supportent une part disproportionnée de la charge, tandis que les acteurs les plus puissants conservent un traitement préférentiel, la confiance dans le gouvernement peut s’éroder », avertit-il.

La priorité devrait être de faire progresser les recettes au rythme de l’économie. « Une productivité accrue, des emplois à plus forte valeur ajoutée et un secteur formel plus important renforceront davantage les finances publiques qu’une collecte fiscale agressive à court terme », conclut Sophal Ear.