Le Sénat espagnol a rejeté mardi le traité d’amitié et de coopération signé par Emmanuel Macron et Pedro Sánchez en 2023. Un revers survenu en pleine visite d’État du président français, mais qui ne condamne pas le texte. Une commission mixte doit désormais tenter de rapprocher les deux chambres ; en dernier ressort, le Congrès pourrait avoir le dernier mot.
Mardi 29 septembre, Emmanuel Macron s’apprête à dîner au Palais royal lorsque tombe le vote du Sénat : le traité d’amitié et de coopération entre la France et l’Espagne, signé trois ans plus tôt à Barcelone, est rejeté.
Le résultat est sans appel : 142 voix contre, 106 pour et une abstention. PP et Vox votent contre ; UPN s’abstient. Quelques instants plus tard, au Palais royal, le président français se contente de quelques mots : « Nous y arriverons ». Une formule qui n’a rien, juridiquement, d’une simple marque d’optimisme. Le Sénat a bloqué le traité. Il ne l’a pas enterré.
Le dernier mot pourrait revenir au Congrès
C’est la subtilité passée relativement inaperçue dans le fracas politique du vote. Le traité avait déjà été approuvé par le Congrès des députés le 18 juin, par 175 voix contre 170 et une abstention. Le vote du Sénat ouvre donc un désaccord entre les deux chambres, une situation prévue par la Constitution espagnole.
Son article 74.2 prévoit d’abord la réunion d’une commission mixte composée à parts égales de députés et de sénateurs, chargée de rechercher un compromis. Le texte qu’elle proposera devra ensuite être soumis aux deux chambres.
En cas d’échec, la Constitution tranche : « le Congrès décidera à la majorité absolue ». L’article 158 du règlement du Congrès reprend le même mécanisme. Le gouvernement espagnol n’a donc pas à “reprendre” toute la procédure depuis le début.
Reste une difficulté très concrète : celle des voix. La majorité absolue au Congrès est fixée à 176 députés. En juin, le traité n’en avait obtenu que 175. Si la procédure allait jusqu’à cette ultime étape et que les équilibres restaient les mêmes, il lui manquerait donc une voix.
Trois ans de parcours semé d’embûches
Le « traité de Barcelone » devait donner un cadre durable à une relation franco-espagnole déjà dense. Signé le 19 janvier 2023 par Emmanuel Macron et Pedro Sánchez lors du sommet franco-espagnol de Barcelone, le texte couvre un large éventail de domaines : politique européenne, économie, énergie, transports, éducation, culture, santé, sécurité et coopération transfrontalière.
En Espagne, sa ratification s’est vite compliquée. En mai 2025, le Congrès refuse une première fois de l’autoriser. PP et Vox votent contre ; les abstentions de Junts et Podemos contribuent à faire échouer le texte.
Le gouvernement le représente au Parlement au printemps 2026. Cette fois, les équilibres changent : le 18 juin, le Congrès l’approuve avec 175 voix favorables. Le texte passe ensuite au Sénat, où le PP dispose de la majorité absolue. C’est là que la question constitutionnelle prend le dessus.
Un ministre français au Conseil des ministres ?
La controverse se concentre sur l’article 2.4 du traité. Dans sa rédaction initiale, il prévoit qu’un membre du gouvernement de l’un des deux États soit régulièrement invité à une réunion du Conseil des ministres de l’autre.
Le PP conteste cette disposition, jugeant problématique la présence d’un ministre étranger dans une réunion du gouvernement espagnol. Paris et Madrid précisent alors leur interprétation : le ministre invité ne participerait pas aux délibérations du Conseil des ministres lui-même. La rencontre se tiendrait séparément, « en marge » de celui-ci.
Le Sénat saisit malgré tout le Tribunal constitutionnel. Le 23 septembre, celui-ci juge à l’unanimité que l’article 2.4, ainsi interprété, n’est pas contraire à la Constitution espagnole. La question constitutionnelle est tranchée. Le débat politique, lui, demeure.
Le PP maintient son opposition, en faisant valoir que ses réserves portent désormais aussi sur l’opportunité et la portée de certains engagements politiques du traité. Les représentants du parti contestent notamment le degré de concertation prévu entre les deux pays et la rédaction consacrée aux interconnexions énergétiques.
Le PSOE estime au contraire que l’obstacle juridique invoqué a disparu. PNV et EH Bildu soutiennent le traité en mettant en avant les bénéfices de la coopération transfrontalière. Junts vote aussi en sa faveur, tout en jugeant le texte encore trop peu ambitieux sur les liaisons ferroviaires et routières entre la Catalogne et la France.
Macron : « Un contretemps, pas un drame »
La visite d’Emmanuel Macron à Madrid, les 29 et 30 septembre, a donné au vote une portée particulière. Ce mercredi, après leur rencontre à la Moncloa, Pedro Sánchez a présenté ses excuses au président français pour le rejet du traité par le Sénat. Il s’est aussi montré confiant. Selon lui, les Cortes Generales finiront par approuver un traité d’amitié avec la France avant la fin de la législature.
Emmanuel Macron, lui, a choisi de dédramatiser. Il a dit regretter le résultat du vote, tout en rappelant qu’il respectait la décision du Sénat et jugeait légitime la saisine du Tribunal constitutionnel. Celui-ci ayant désormais tranché, Paris entend poursuivre le processus. Le rejet est, selon lui, « un contretemps et non un drame ». Pour les deux exécutifs, l’objectif reste donc inchangé : mener la procédure à son terme.
Que changerait réellement le traité pour les Français d’Espagne ?
Au-delà de la bataille parlementaire, le traité vise surtout à structurer durablement les relations entre les deux pays. Plusieurs dispositions concernent directement les Français installés en Espagne.
Dans l’éducation, le texte prévoit de développer l’enseignement du français et de l’espagnol, la mobilité des élèves et des enseignants, les filières bilingues et biculturelles ainsi que le BachiBac. Il prévoit aussi de travailler à une meilleure reconnaissance des diplômes universitaires et à de nouveaux dispositifs de mobilité et de volontariat pour les jeunes.
Dans la santé, Paris et Madrid veulent renforcer la coopération entre leurs systèmes, notamment dans les territoires frontaliers, et faciliter la reconnaissance des qualifications professionnelles dans le cadre européen existant.
C’est d’ailleurs à la frontière que le traité se veut le plus concret. Il envisage le développement de services publics communs dans la santé, l’enseignement, les transports, l’énergie ou encore l’environnement.
Les infrastructures occupent également une place importante : interconnexions électriques, liaisons ferroviaires et routières, télécommunications et développement du corridor d’hydrogène H2Med.
Un traité bloqué, pas caduc
Il faut toutefois éviter de lui faire dire davantage qu’il ne dit. Le traité reste avant tout un cadre politique et institutionnel. Il ne crée ni reconnaissance automatique de tous les diplômes ni nouveaux droits individuels immédiatement applicables.
Son blocage actuel ne remet pas non plus en cause les accords franco-espagnols déjà en vigueur. Le texte vient les compléter, non les remplacer. Le traité bilatéral consacré à la coopération en matière de défense, lui aussi signé à Barcelone en janvier 2023, est ainsi distinct de celui actuellement débattu et est déjà entré en vigueur.
Trois ans et demi après sa signature, le traité de Barcelone n’en a donc pas fini avec les institutions espagnoles. La prochaine étape devrait être la commission mixte Congrès-Sénat prévue par la Constitution. Si députés et sénateurs trouvent un compromis, celui-ci devra encore être soumis aux deux chambres. Dans le cas contraire, le Congrès pourra trancher à la majorité absolue.
Pedro Sánchez assure désormais qu’un traité sera approuvé avant la fin de la législature. Emmanuel Macron parle, lui, d’un simple « contretemps ». Mardi soir, au Palais royal, le président français avait promis : « Nous y arriverons. » Pour y parvenir, il faudra peut-être d’abord trouver au Congrès la voix qui manquait en juin.
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