La mystérieuse loi de sécurité nationale

En l’absence de circulation du draft de loi de sécurité nationale et alors que son adoption semble imminente, chacun spécule encore sur son contenu. Tour d’horizon sur ce qu’on sait, et ce qu’on ne sait pas, sur la loi.

Un texte secret

Les accords de rétrocession prévoyaient qu’une telle loi soit rédigée et adoptée localement à Hong Kong, mais depuis 1997 cela n’a pas été le cas. Le 22 mai, lors de la réunion à Pékin du National People’s Congress, une résolution qualifiée d’atomique a été adoptée. Elle établissait que le comité permanent du NPC (càd Pékin) devait adopter une loi de sécurité nationale pour répondre aux événements hongkongais.

Dans l’urgence, le projet de loi a été présenté la semaine dernière à un nombre restreint de personnes. Les règles du comité permanent du NPC ne requièrent pas de publication des textes, ce n’est donc pas exceptionnel en Chine.

Sur la base d’un résumé rapporté par l’organe national Xinhua le 20 juin dernier, les spéculations vont désormais bon train. Demande de publication a été faite, mais Pékin, impatient, ne veut pas retarder l’adoption du texte. Il a été suggéré que cette publication permettrait aux opposants de se mobiliser ou de fuir.

 

 

Tam Yiu-chung, vétéran pro-Pékin et unique délégué hongkongais membre du comité permanent du NPC, serait le seul à Hong Kong à avoir eu connaissance du texte complet. "We had to return the draft after the meeting. I don’t have the draft with me either" selon Tam. Interrogée à ce sujet, Carrie Lam a déclaré: "He is a standing committee delegate, maybe he knows more, I have not seen the full text."

Le même Tam Yiu-chung confirmait qu’il n’avait pas connaissance d’une consultation prévue sur le texte. Bien que les lois nationales soient normalement soumises à 30 jours de consultation, il affirmait que la décision exceptionnelle dans le cas présent relevait des autorités centrales.

Le Président du Legislative Council Andrew Leung a rencontré en huis clos le directeur du Hong Kong and Macau Affairs Office (HKMAO) Xia Baolong à Shenzhen ce weekend. Leung affirme avoir présenté à Xia les messages des juristes hongkongais sur le projet de loi, mais lesquels exactement? L’opposition n’a pu obtenir de détails alors que Leung représente le pouvoir législatif de Hong Kong. D’autres fenêtres sont promises dans les jours à venir.

 

 

Un processus d’adoption inédit

La loi comme son nom l’indique est à portée nationale, elle vise cependant explicitement Hong Kong. C’est une première.

Le draft présenté au comité permanent du NPC la semaine dernière n’a pas été accepté en l’état. La prochaine lecture sera faite par la même instance, du 28 au 30 juin, soit la veille de l’anniversaire de la rétrocession, date symbolique s’il en est. Il n’a pas été fait état de modifications sur le texte. Il est probable que le texte sera accepté lors de cette prochaine lecture.

Des explications aux représentants des différents secteurs hongkongais ont déjà commencé, sur l’esprit de la loi sinon sur le texte. Zhang Yong, vice-chairman du Basic Law Committee, les directeurs adjoints du HKMAO Zhang Xiaoming et Song Zhe, ont pris leur bâton de pèlerin ce 23 juin.

Une fois le texte annexé à la Basic Law, d’un point de vue formel, une réunion du Basic Law Committee est nécessaire pour que la loi puisse entrer en application. Pour le Secrétaire à la Sécurité John Lee, cependant, "On the day the law is passed, it becomes a Hong Kong law as it is already put in Annex III of the Basic Law, becoming a national law applying to Hong Kong […]. The law is effective on the day it is announced." 

 

 

Sécession, subversion, terrorisme et collusion

La loi vise à protéger la sécurité nationale à Hong Kong. Les crimes couverts par cette loi: sécession, subversion, terrorisme et collusion avec des forces étrangères ou externes, sont sujet à interprétation.

L’opposition rappelle que cette absence de définition dans le système judiciaire chinois fait précisément l’objet de critiques. Les lois chinoises regorgent ainsi de termes mal définis, englobants, et laissent ainsi aux juges ont une grande liberté d’interprétation.

Seul l’accès au texte permettra de répondre à cette crainte.

Pour Carrie Lam, la loi semble surtout un moyen de restaurer la confiance et l’ordre. Elle a ainsi dit à un forum professionnel en Chine: "[The national security law] will be an important step to bring Hong Kong back on the track of ‘one country, two systems’ and restore constitutional order. It can ensure social stability and restore corporate and individual confidence in Hong Kong." L’existence du texte, plus que son contenu, compte.

La commission hongkongaise de protection de la sécurité nationale

Le gouvernement hongkongais doit fonder une commission chargée de protéger la sécurité nationale. Le Chef de l’Exécutif présidera cette commissionsecondé par un conseiller nommé par Pékin.

Carrie Lam a déjà exprimé, sans surprise, son soutien pour une telle commission.

Les prérogatives de cette commission restent à préciser.

Une première agence chinoise à Hong Kong

Le gouvernement central va fonder un Office of the National Security Commissioner of the People’s Republic of China in the Hong Kong Special Administrative Region. C’est une première, à laquelle l’opposition et certains hommes politiques étrangers n’ont pas manqué de réagir: entorse au principe "Un pays deux systèmes"? Une première réponse sibylline a été apportée par Teresa Cheng, Ministre de la justice à Hong Kong: les employés de cette agence devront obéir aux lois nationales mais aussi aux lois hongkongaises. 

Le rôle de cette agence chinoise sur territoire hongkongais reste à clarifier.

 

L’assignation des juges

Le Chef de l’Executif sélectionnera les juges pouvant siéger aux affaires de sécurité nationale. Pour Carrie Lam, ce choix serait fait parmi les juges déjà en place, après consultation du responsable de la Justice. La Ministre de la justice Teresa Cheng confirmait le 22 juin la préparation d’une liste de juges experts en sécurité nationale. 

Aujourd’hui déjà, à la Haute cour de justice, les juges sont assignés en fonction de leur expertise (droit des affaires, pénal, civil…). Sur le fonds, que des juges compétents sur la loi de sécurité nationale soient appelés à siéger plutôt que d’autres fait sens, d’autant plus que la loi à Hong Kong est de type britannique: la connaissance de la jurisprudence (les cas similaires déjà jugés) est cruciale.

Pourtant dans le cas de la Haute cour de justice, c’est le pouvoir judiciaire (Judicial Officers Recommendation Commission JORC) qui choisit les juges, pas l’exécutif. L’exécutif ne fait que confirmer formellement le choix des juges ainsi que Philip Dykes, chairman de l’Association du Barreau, l’explique.

Pour l’opposition, ceci est incompatible avec le principe de séparation des pouvoirs. S’il est vrai que la Basic Law stipule que les juges senior à Hong Kong "shall be appointed by the chief executive" (comme c’est le cas aux Etats-Unis par exemple comme souligné par la juriste pro-Pékin Regina Ip), elle garantit aussi que les tribunaux "shall exercise judicial power independently, free from any interference".

Deuxième point en discussion: la nationalité des juges. En effet, des juges de nationalité étrangère siègent actuellement à Hong Kong. Pourront-ils juger des affaires de sécurité nationale? Pékin avait déjà fait connaître sa préférence pour des juges sans "double allégeance". Mais Carrie Lam avait rassuré en déclarant qu’il était "irréaliste" d’exclure les juges étrangers: "we don’t know how many judges now sitting on the bench have foreign nationality". Les juges n’ont en effet aucune obligation d’information sur leur nationalité, et seul un listing avec les langues dans lesquelles ils peuvent siéger existe.

Ce 24 juin Zhang Yong, vice-chairman de la Legislative Affairs Commission du comité permanent du NPC enfonçait pourtant le clou, en affirmant qu’aucun pays n’autorisait des étrangers à juger des cas menaçant la sécurité nationale. Pékin est donc clair sur son souhait.

La Ministre de la justice Teresa Cheng souligne que le juge ne fait pas tout: "Whoever is the judge, he or she will only handle a case based on evidence." 

 

 

Le retour par la fenêtre de l’extradition

Le draft semble prévoir la possibilité qu’un "très petit" nombre de cas soit jugé directement en Chine plutôt qu’à Hong Kong. Quels cas, quels sont les critères, restent à préciser.

La juriste pro-Pékin Regina Ip déclarait ainsi que le gouvernement central devrait avoir juridiction "dans les cas très sérieux". "My understanding is that if there are acts in Hong Kong that pose a serious threat to national security and the target is the central government, there is no reason the central government could not handle such cases".

La possibilité d’une extradition revient sur le devant de la scène.

Une force de police dédiée

La création d’une force de police dédiée semble actée. Carrie Lam a donné son accord sur cette force et le besoin d’approvisionner de nouveaux armements. Le Ministre de la Sécurité John Lee a déjà donné le nom du policier responsable de cette unité: le commissaire Chris Tang. L’unité sera responsable de la prise d’information, de l’investigation et la formation des équipes.

 

 

Des centres de détention très inspirés

Les Hongkongais arrêtés dans le cadre de la loi de sécurité nationale seront détenus dans des centres dédiés, pour des périodes de temps illimitées, plutôt que dans les commissariats. La tutelle de ces centres reste à clarifier. Aujourd’hui, la police peut détenir les suspects jusqu’à 48 heures avant de les relâcher ou présenter au magistrat.

Deux inspirations sont citées: Singapour et le Hong Kong colonial.

• Le Singapore’s Internal Security Act autorise en effet la détention préventive illimitée sans procès.
• L’inspiration britannique coloniale est la "white house". Centre de détention des suspects de crimes politiques opéré par la Royal Hong Kong Police Force’s Special Branch (un service très lié aux services secrets britanniques), il a disparu en 1995. Y ont été détenus des espions du Kuomintang taiwanais qui faisaient passer via Hong Kong des explosifs à leurs sympathisants restées en Chine (années 1950), puis des activistes proches des gardes rouges pendant les manifestations de 1967 (15 bombes, 51 morts). Procédure sommaire et isolement étaient alors la norme, la "white house" a gagné le surnom "the zoo" tellement les conditions étaient rudes. Dans les années 1990, des témoins sous protection y ont été tenus au secret.

Carrie Lam interrogée a refusé de commenter, n’ayant pas vu le draft de la loi.

 

 

Des peines, oui mais lesquelles ?

Pékin n’a pas encore spécifié les peines encourues mais les peines prévues semblent très lourdes, incluant la prison à perpétuité selon des sources ayant participé ce Dimanche à la dernière réunion du National's People Congress sur ce sujet.

La menace de la rétroactivité

Si l’agence Xinhua a déjà affirmé que Pékin aurait le dernier mot sur l’implémentation de la loi, des promesses ont aussi été faites: présomption d’innocence, droits de l’homme. La question principale est la rétroactivité de la loi. Deng Zhonghua, deputy director du HKMAO, affirme que la loi ne sera pas rétroactive. Mais l’expert des affaires hongkongaises à la prestigieuse Beihang University, Tian Feilong, affirmait dans une interview le 20 juin au journal Global Times que les manifestants pouvaient être hors la loi même si la loi n’est pas encore promulguée. Pour Tian, les manifestations ne sont pas des événements passés mais présents.

Pour Priscilla Leung, membre du Basic Law Committee et membre du Barreau, cela s’explique par le principe du "continuous act". Philip Dykes, chairman de l’Association du Barreau, explique: "You will need to do something after [enactment] to make it criminal".

L’activiste Lee Cheuk-yan accuse Pékin d’être délibérément vague sur la rétroactivité: "They will never let you know whether it is going to be retrospective or definitely not retrospective to make you fearful".

 

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