La Francophonie ne se gouverne pas uniquement à travers les rencontres de chefs d'État et de ministres des Affaires étrangères. Dans des domaines aussi essentiels que la culture, l'éducation, la jeunesse et le sport, des conférences spécialisées permettent aux gouvernements de définir des priorités communes. Mais derrière cette apparente unité se cachent des réalités institutionnelles très différentes. Deuxième volet de notre série « Qui gouverne la Francophonie ? ».
Des conférences ministérielles aux statuts différents
Dans le premier volet de notre série, nous avons présenté les trois instances politiques de la Francophonie : le Sommet des chefs d'État et de gouvernement, la Conférence ministérielle de la Francophonie (CMF) et le Conseil permanent de la Francophonie (CPF).
À côté de cette architecture générale, la coopération francophone s'organise également par secteurs. Les ministres de la Culture, de l'Éducation, de la Jeunesse ou des Sports se retrouvent pour confronter leurs politiques publiques et rechercher des réponses communes.
Ces réunions ne constituent toutefois pas des déclinaisons de la CMF. Certaines sont organisées autour d'un enjeu particulier, tandis que d'autres s'inscrivent dans des institutions permanentes, avec leurs propres membres, organes de décision, secrétariats et programmes.
La distinction est fondamentale pour comprendre le fonctionnement de la Francophonie.
Culture : à Québec, la découvrabilité au cœur des discussions
Du 22 au 24 mai 2025, la ville de Québec a accueilli la cinquième Conférence des ministres de la Culture de la Francophonie, organisée conjointement par le gouvernement du Québec et l'Organisation internationale de la Francophonie (OIF).
Huit années s'étaient écoulées depuis la précédente conférence, tenue à Abidjan en 2017. Contrairement aux conférences permanentes de l'Éducation et de la Jeunesse et des Sports, celle de la Culture ne dispose pas d'un secrétariat permanent comparable.
Les discussions de Québec ont porté sur un enjeu devenu central : la découvrabilité des contenus culturels francophones dans l'environnement numérique.
La Francophonie face au numérique : de la régulation à la stratégie
Comment permettre aux œuvres en français d'être visibles sur les plateformes numériques ? Comment préserver la diversité des expressions culturelles face à la concentration des acteurs technologiques ? Et comment faire en sorte que les algorithmes ne déterminent pas seuls l'accès aux créations francophones ?
Le 24 mai, les ministres ont adopté une déclaration commune affirmant leur volonté de renforcer la coopération dans ces domaines. Le texte prévoit notamment de travailler à des mécanismes de mise en œuvre des engagements pris.
Cette conférence illustre la capacité de la Francophonie à construire des positions communes sur des enjeux qui dépassent les frontières nationales.
Mais une déclaration ministérielle ne constitue pas, à elle seule, une réglementation applicable dans chaque pays. Sa traduction en mesures concrètes dépend des décisions des gouvernements, des moyens mobilisés et du suivi des engagements.
C'est là toute la différence entre une orientation politique collective et sa mise en œuvre.
La CONFEMEN, une institution plus ancienne que la Francophonie institutionnelle
La Conférence des ministres de l'Éducation des États et gouvernements de la Francophonie (CONFEMEN) possède une histoire particulière.
Créée en 1960, elle précède la naissance de l'Agence de coopération culturelle et technique (ACCT), fondée en 1970 et à l'origine de l'actuelle OIF.
Elle constitue ainsi la plus ancienne institution de la coopération francophone.
Aujourd'hui, la CONFEMEN regroupe 44 États et gouvernements membres et dispose d'un Secrétariat technique permanent établi à Dakar, au Sénégal.
Ses ministres se réunissent en principe tous les deux ans. Leur objectif n'est pas de définir un programme scolaire unique pour l'ensemble de la Francophonie, mais de favoriser la concertation, l'échange d'expériences et l'amélioration des politiques éducatives nationales.
La CONFEMEN produit également des connaissances permettant aux gouvernements de mieux comprendre les forces et les faiblesses de leurs systèmes éducatifs.
Son instrument le plus connu est le Programme d'analyse des systèmes éducatifs, le PASEC.
PASEC : le Sénégal au-dessus de la moyenne, mais en retrait depuis 2019
À travers des évaluations comparatives des apprentissages, ce programme fournit aux pays participants des données sur les acquis des élèves et les facteurs susceptibles d'influencer la qualité de l'éducation.
L'enjeu est considérable : disposer de données comparables pour orienter les politiques publiques, identifier les inégalités et mesurer les progrès accomplis.
La CONFEMEN dispose donc d'une influence qui ne repose pas uniquement sur les déclarations de ses ministres. Elle intervient aussi par la production de données, l'expertise et l'accompagnement des États.
La CONFEJES, entre décisions ministérielles et actions de terrain
Autre institution permanente, la Conférence des ministres de la Jeunesse et des Sports de la Francophonie (CONFEJES) a été créée en 1969.
Elle possède, elle aussi, son propre secrétariat général, installé à Dakar, et rassemble des États et gouvernements autour de politiques communes en faveur de la jeunesse, du sport et de la vie associative.
Son action se distingue notamment par sa dimension opérationnelle.
La CONFEJES accompagne les politiques nationales de jeunesse, soutient l'entrepreneuriat des jeunes, contribue à la formation des cadres sportifs et encourage l'accès à la pratique sportive, notamment pour les femmes et les personnes en situation de handicap.
Elle intervient également dans le développement du sport de haut niveau et entretient des liens historiques avec les Jeux de la Francophonie.
Lors de sa 40e conférence ministérielle, organisée au Maroc en mai 2025, les représentants des États et gouvernements membres ont notamment validé un cadre stratégique pour la période 2026-2030.
Parmi les priorités figurent l'accès au sport, la place des femmes, l'entrepreneuriat des jeunes et la professionnalisation des acteurs sportifs.
La CONFEJES montre ainsi qu'une conférence ministérielle peut être bien davantage qu'un rendez-vous diplomatique : elle peut constituer le centre de décision d'une institution qui conduit ses propres programmes.
Deux conférences permanentes reconnues par la Francophonie
La CONFEMEN et la CONFEJES occupent une place particulière dans l'architecture institutionnelle francophone. Toutes deux sont reconnues comme conférences ministérielles permanentes de la Francophonie.
Elles entretiennent des relations étroites avec l'OIF, participent à la coopération multilatérale francophone et contribuent à la mise en œuvre des grandes orientations définies lors des Sommets.
Mais elles ne sont pas de simples services administratifs de l'OIF.
Elles possèdent leur propre organisation institutionnelle, leurs mécanismes de gouvernance et leurs moyens de fonctionnement.
Cette autonomie relative explique pourquoi elles peuvent élaborer leurs propres stratégies, conduire des programmes et entretenir des partenariats, tout en s'inscrivant dans les priorités générales de la Francophonie.
Leur financement constitue également un élément distinctif. Des États membres, dont le Canada, versent des contributions destinées à soutenir leur fonctionnement et leurs activités.
La conférence des ministres de la Culture relève d'une autre logique : elle constitue un espace de concertation politique organisé autour d'un secteur et d'enjeux déterminés, sans disposer de la même structure permanente.
Des orientations communes, mais quelle autorité sur les États ?
Ces trois exemples soulèvent une question centrale : jusqu'où s'étend le pouvoir des conférences ministérielles spécialisées ?
Leurs ministres peuvent adopter des déclarations, définir des orientations, approuver des stratégies ou décider des programmes relevant de leurs institutions.
Ils peuvent également favoriser l'harmonisation de certaines approches et encourager la coopération entre administrations nationales.
En revanche, leurs décisions ne remplacent pas automatiquement les lois, les budgets ou les choix politiques des gouvernements membres.
Un engagement en faveur de la découvrabilité culturelle ne modifie pas, à lui seul, la réglementation des plateformes numériques. Une recommandation éducative ne transforme pas immédiatement les programmes scolaires. Une stratégie sportive commune n'impose pas aux États une politique nationale uniforme.
Le pouvoir de ces conférences repose donc sur une combinaison de diplomatie, d'expertise, de coopération et, dans certains cas, de financement direct de programmes. Elles ne gouvernent pas les États à leur place. Elles cherchent à orienter et à renforcer leur action collective.
Cette distinction éclaire une particularité de la Francophonie institutionnelle : son fonctionnement ne repose pas sur une autorité unique, mais sur plusieurs centres de décision, dont les compétences et les degrés d'autonomie varient.
Reste à comprendre comment ces orientations deviennent des projets, des financements et des actions sur le terrain. C'est le rôle du Secrétariat général de la Francophonie, de l'administration de l'OIF et des quatre opérateurs reconnus par la Charte.
Dans notre prochain article : qui met en œuvre les décisions de la Francophonie ? Le Secrétariat général, l'administration de l'OIF et les quatre opérateurs.
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